Scheda 19

PIANI ATTUATIVI TRADIZIONALI E PROGRAMMI COMPLESSI.

I “programmi complessi” sono un insieme di strumenti per la riqualificazione urbana, introdotti dall'inizio degli anni '90. Sono strumenti non più volti a governare la crescita quantitativa ma a promuovere la trasformazione qualitativa
Non servono a dare una destinazione d'uso e a stabilire la disciplina di tutti i terreni e di tutti gli edifici entro un determinato perimetro, come accadeva per i Piani attuativi tradizionali.
Servono a definire interventi pubblici e privati, tra loro coordinati, che migliorino l'assetto e la qualità di un ambito urbano. A differenza dei Piani attuativi tradizionali non decidono tutto, bensì solo la realizzazione di alcuni determinati interventi, per i quali sono definiti i soggetti attuatori, le risorse economiche, i progetti preliminari e i tempi di attuazione.
Altro elemento di novità è l'integrazione tra risorse e attori pubblici e privati. Le risorse pubbliche sono in genere una parte ridotta degli investimenti complessivi e fungono da “volano” degli interventi. Le risorse private vengono mobilitate sia per la realizzazione di interventi privati, dai quali i soggetti realizzatori traggono redditi di diversa natura (utili di impresa e parte delle rendite immobiliari), sia per la realizzazione di interventi pubblici che vengono finanziati attraverso i “contributi straordinari”, aggiuntivi e di maggiore entità rispetto ai tradizionali oneri concessori (i così detti “oneri Bucalossi” dal nome della legge n. 10 del 1977 che li ha istituiti e suddivisi in contributo per le urbanizzazioni e in contributo sul costo di costruzione). In tal modo una quota prevalente della rendita immobiliare generata dalle trasformazioni torna alla città per migliorarne la qualità.
Il PRG di Roma prevede che il 66% del plusvalore generato dalla nuova trasformazione (al netto della disciplina urbanistica preesistente) sia versato dal soggetto attuatore come “contributo straordinario”. Grazie alla somma tra oneri concessori ordinari (Bucalossi) e contributi straordinari possono essere realizzate opere pubbliche che migliorino le dotazioni, e quindi le condizioni di vita negli ambiti urbani cui sono destinati i programmi.

In sintesi le principali differenze tra gli strumenti attuativi tradizionali e i programmi complessi (oggi PrInt) sono:

Complessi: disciplinano solo suoli e immobili dove avvengono interventi, il perimetro di riferimento è modificabile.

Complessi: definiscono soggetti attuatori, risorse economiche, i progetti preliminari e i tempi di attuazione.

Complessi: il contributo dei privati è costituito dalla somma degli oneri Bucalossi più il “contributo straordinario”: in tal modo si recupera una quota della rendita immobiliare

Complessi: attraverso la pubblicazione del preliminare e la presentazione di proposte da parte dei privati, questi intervengono nel percorso di formazione dello strumento.

Poiché affrontano e intendono risolvere i nuovi problemi della città contemporanea, caratterizzati dalla molteplicità delle funzioni, delle domande e delle esigenze di popolazioni urbane sempre più articolate e con diverse culture, che richiedono strategie per la sostenibilità e per la qualità urbana che non possono essere sostenute dalle risorse pubbliche ormai non più disponibili e che quindi richiedono una maggiore mobilitazione di risorse private, i nuovi strumenti sono stati definiti “Programmi complessi”.

I primi Programmi complessi sono stati introdotti dalla legge n. 179 del 1992: Si tratta dei Programmi Integrati - PrInt (ex art 16) e dei Programmi di Riqualificazione Urbana – PRIU (ex art 2). Successivi provvedimenti hanno introdotto: i Programmi di Recupero Urbano – PRU (ex art. 11 della legge . 493 del 1993); i Contratti di Quartiere –CdQ definiti da Bandi Ministeriali nel 1998 e nel 2001; i Programmi di Riqualificazione Urbana e di Sviluppo Sostenibile del Territorio - PRUSST (ex DM n. 1169 del 1998).

Dopo un lungo periodo di sperimentazioni e numerose realizzazioni in molte città e aree urbane italiane [1]ed anche di conflitti istituzionali sulla legge 179/92, oggi i Programmi entrati nella prassi urbanistica ordinaria sono i Programmi Integrati - PrInt ex art 16 della legge n. 179 del 1992

Definizione
 
I Programmi integrati sono definiti in modo chiaro dall'art. 16 della legge n. 179 del 1992 che recita:
“ 1. Al fine di riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio ed ambientale, i Comuni promuovono la formazione di programmi integrati. Il programma integrato è caratterizzato dalla presenza di pluralità di funzioni, dalla integrazione di diverse tipologie di intervento, ivi comprese le opere di urbanizzazione, da una dimensione tale da incidere sulla riorganizzazione urbana e dal possibile concorso di più operatori e risorse finanziarie pubblici e privati.
2. Soggetti pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio o associati fra di loro, possono presentare al comune programmi integrati relativi a zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana ed ambientale.
3. Le regioni possono destinare parte delle somme loro attribuite, ai sensi della presente legge, alla formazione di programmi integrati.
4. Il contributo dello Stato alla realizzazione dei programmi integrati, fa carico ai fondi di cui all'articolo 2.”

Il Piano Regolatore Generale di Roma introduce una specificazione ulteriore.
Nell'art. 14 delle norme Tecniche di Attuazione (NTA) si stabilisce che “Il Programma integrato ha la finalità di sollecitare, coordinare e integrare soggetti, finanziamenti, interventi pubblici e privati, diretti e indiretti. Il Programma integrato prevede, di norma, incentivi di tipo urbanistico volti a favorire l'integrazione degli interventi, la qualità urbana e ambientale, e il finanziamento privato di opere pubbliche. Il Programma integrato è di iniziativa pubblica, fatto salvo l'intervento sostitutivo dei proprietari . . .”.
In altri termini il PRG introduce incentivi (in genere premi di edificabilità e/o possibilità di destinazioni d'uso più remunerative) purché il soggetto privato proponente che risponde al bando con proprie proposte di intervento, contribuisca alla realizzazione di opere pubbliche attraverso il “contributo straordinario”. Inoltre, pur dichiarando che i Programmi integrati sono di iniziativa pubblica, il PRG stabilisce che se il Comune non assume l'iniziativa questa può essere assunta dai proprietari privati che rappresentino la maggioranza assoluta (invece del 75 % del Comparto urbanistico previsto dai Piani attuativi tradizionali) del valore catastale degli immobili interessati dal programma.

Procedura
 
Il Piano Regolatore Generale di Roma definisce anche la procedura di formazione dei Programmi integrati che si svolge attraverso i seguenti passaggi:
 
1) formazione di un Programma preliminare di assetto che definisce: a) gli obiettivi, gli incentivi, i contributi straordinari e gli indirizzi per la proposta di interventi da parte dei soggetti privati; b) gli interventi pubblici prioritari e i finanziamenti pubblici disponibili o attivabili;
2) pubblicazione del Programma preliminare, mediante avviso o bando pubblico, che definisce i
termini e le modalità di presentazione delle proposte d'intervento o delle istanze di accesso agli incentivi urbanistici;
3) valutazione e ridefinizione , anche mediante procedura negoziale, delle proposte presentate ,
sulla base degli obiettivi e dei criteri definiti nel Programma preliminare;
4) formazione del Programma definitivo , anche in più fasi e stralci, che costituisce un aggiornamento e approfondimento del Programma preliminare e include : la localizzazione degli interventi, pubblici e privati, inseriti nel Programma e quindi concretamente realizzabili; il relativo piano finanziario e il Programma temporale; le aree sulle quali individuare eventuali Comparti e procedere alla costituzione dei Consorzi dei proprietari (maggioranza assoluta); la definizione progettuale, in genere al livello “preliminare”, degli interventi diretti e indiretti;
5) approvazione del Programma definitivo che può avvenire o attraverso Accordo di Programma, ovvero secondo le procedure tipiche dei Piani attuativi
6) stipula delle Convenzioni con gli operatori privati che includono gli obblighi di realizzazione di opere pubbliche e versamento dei “contributi starordinari”
7) progettazioni definitive ed esecutive e realizzazione e gestione delle attrezzature e dei servizi pubblici. In alcuni casi le Convenzioni possono prevedere anche la gestione delle attrezzature da parte dei soggetti realizzatori

 

[1]La letteratura in proposito è assai ampia. Una sintesi ufficiale dei risultati dei primi 10 anni di applicazione è in Ministero della infrastrutture e dei Trasporti, Dieci anni di governo delle complessità territoriali, Roma, 2006  

 


 

I PROGRAMMI DI RECUPERO URBANO (ex art. 11, legge n. 493/1993)

Informazioni sintetiche relative ai programmi approvati dal Consiglio Comunale di Roma nel gennaio 2001

 


Il significato dei programmi
Per la prima volta non si pianificano comprensori chiusi in un perimetro, monofunzionali e trascurando il problema dei collegamenti con le reti (infrastrutturali e dei servizi) esterne al perimetro; tali collegamenti, i completamenti necessari, l’introduzione di nuove attività e funzioni sono invece la ragion d’essere dei programmi di recupero urbano. Essi superano inoltre il problema storico dell’incertezza dei tempi e delle risorse necessarie alla realizzazione degli interventi.
I programmi si riferiscono ad ampi ambiti territoriali, che non vengono perimetrati preliminarmente ma all’interno dei quali si programmano sistemi integrati di interventi per i quali sono stabiliti i realizzatori, i tempi, e le risorse.
Attraverso decine di riunioni e assemblee locali, e con la partecipazione dei Municipi, vengono individuate le opere pubbliche prioritarie e definiti gli schemi di assetto preliminare, che costituiscono la base per l’emanazione di un bando pubblico con il quale si sollecitano proposte da parte dei privati.
Le proposte vengono analizzate da una Commissione tecnica ad hoc, poi sottoposte alle valutazioni dei Municipi e del Consiglio comunale, che alla fine vota ciascun programma, il relativo schema di assetto definitivo, l’elenco delle opere pubbliche e private e le relative schede progettuali.
I programmi di recupero urbano sono volti a realizzare quel “sistema di piccoli e medi interventi tra loro integrati” che è l’unico modo per migliorare l’ambiente fisico delle periferie metropolitane.

 

Le opere
In complesso le azioni previste dai programmi (nuove realizzazioni, recuperi e ristrutturazioni, sistemazioni e ampliamenti) sono destinate per circa il 40% ad edilizia residenziale e relativi servizi, e per il 60% a completamenti delle reti viarie, igienico-sanitarie, energetiche, e ad attrezzature pubbliche e private per le collettività già insediate. In quest’ultima categoria si segnala la realizzazione di:
- 49 parchi di quartiere e giardini
- 24 parcheggi
- 22 asili nido e scuole materne
- 15 scuole medie ed elementari
- 19 centri commerciali e di servizi (tra i quali incubatori d’impresa e laboratori per l’artigianato)
- 18 attrezzature per svago e cultura: 11 centri culturali (inclusi cinema e teatri), 4 biblioteche comunali, 3 musei
- 15 impianti sportivi (comprese piscine pubbliche)
- 11 piste ciclabili
- 7 mercati comunali
- 12 strutture sociali: 4 centri anziani, 3 centri civici, (comprese sedi circoscrizionali), 5 strutture per servizi sociali, assistenziali, sanitari
- 4 strutture turistiche, ricettive, alberghiere

 

Gli investimenti
Gli 11 programmi di recupero urbano prevedono complessivamente 463 interventi, di cui 117 per opere private, 346 per opere pubbliche.
L’investimento totale è di 3.478 miliardi (vecchie lire): 2.491 per la realizzazione di opere private e 987 per opere pubbliche; di questi ultimi oltre i due terzi sono finanziati dai privati attraverso contributi ordinari e straordinari
Con un volano iniziale di soli 168 miliardi di contributo statale si sono attivati 3.478 miliardi di investimenti pubblici e privati.
Per i quartieri di periferia interessati (440.000 abitanti) l’investimento in opere pubbliche corrisponde a quanto potrebbe investire il bilancio comunale in 3/4 anni. E anche i servizi privati (centri sportivi, attrezzature per il tempo libero, commerciali, museo del fumetto alla Magliana, casa della musica a Dragona ecc.) contribuiscono ad un effettivo miglioramento della vita dei quartieri.

 

Il percorso tecnico-amministrativo
21 ottobre ‘97 : La Giunta Comunale approva i gli “schemi di assetto preliminari” e i bandi pubblici per l’indizione di confronti concorrenziali (i soggetti privati devono presentare proposte in base allo schema di assetto. Lo schema include anche “elenchi” di opere pubbliche da realizzare, definiti attraverso un’ampia partecipazione dei municipi e delle comunità locali)

 

30 giugno ’98 : pervengono al Comune 201 proposte formulate da altrettanti operatori, o gruppi di operatori.

 

17 novembre ’98: la Giunta Comunale nomina una Commissione Tecnica di esperti interni ed esterni all’Amministrazione, della quale fa parte anche un rappresentante della Regione per la valutazione tecnica (urbanistica ed economica) delle proposte presentate

 

9 novembre ’99 : La Giunta Comunale recepisce i risultati della Commissione tecnica e stabilisce i criteri per la predisposizione degli schemi di assetto definitivi da parte degli Uffici.

 

17 marzo 2000 : Regione Lazio e Comune di Roma siglano un’intesa che stabilisce i finanziamenti pubblici e le procedure per l’approvazione e l’attuazione dei programmi

 

nel corso del 2000, si svolge l’esame assai attento da parte dei Municipi e delle Commissioni Consiliari. Il recepimento delle modifiche da essi indicate permette di concludere gli schemi di assetto definitivi. Nel dicembre dello stesso anno la Giunta Comunale approva gli schemi di assetto definitivi, i relativi quadri economici e le varianti urbanistiche e li trasmette al Consiglio Comunale.

 

Dicembre 2000- gennaio 2001: il Consiglio Comunale approva i programmi di recupero urbano per Labaro-Prima Porta, Tor Bella Monaca, Magliana, Fidene-Val Melaina, San Basilio, Valle Aurelia, Acilia, Corviale, Palmarola-Selva Candida, Laurentino, Primavalle-Torrevecchia.

 

Aprile 2001 gli atti tecnici vengono inviati alla Regione Lazio per la convocazione delle conferenze dei servizi e la conclusione degli accordi di programma relativi a ciascun programma.

 

A fine 2003 la Regione non ha concluso il procedimento

 

Dettaglio dei principali interventi (vedi schema storico)

ACILIA
Investimenti: 521 miliardi (di cui 159 per opere pubbliche)
Interventi: 74 (di cui 21 privati)
il Programma prevede la realizzazione del "sottopasso" di collegamento tra le zone nord e sud del quartiere (Ostiense-via del Mare); l'attrezzatura di un grande parco d'ingresso alla Riserva statale del litorale; la costruzione della nuova circoscrizione e della nuova biblioteca comunale a. Palocco, del parcheggio della stazione di Acilia, nonché del Palazzo della Musica a Dragona; la bonifica ambientale del Canale Palocco, oltre a numerosi interventi di miglioramento viario (come il raddoppio di via dei Pescatori, l’unificazione di via di Dragoncello, la ristrutturazione di via di Macchia Saponara).

 

CORVIALE

investimenti: 434 miliardi (di cui 86 per opere pubbliche)
Interventi: 60 (di cui 25 privati)
il Programma prevede il completamento dell'area produttiva di via Idrovore della Magliana; la creazione di una piazza al Trullo, di una strada parallela a via della Magliana che colleghi i quartieri del Trullo e di Monte delle Capre; l’edificazione di un sistema attrezzato di edifici residenziali, servizi e orti urbani tra Corviale e Casetta Mattei

SAN BASILIO

Investimenti: 359 miliardi (di cui 92 per opere pubbliche)
Interventi: 40 (di cui 7 privati)
II Programma prevede la creazione di un nuovo centro per quattro grandi quartieri
(Casal Monastero, Torraccia, San. Basilio, Tidei) con un centro commerciale
polifunzionale (in piazza Recanati ) e collegato alla Nomentana con una nuova strada; la
sistemazione del parco archeologico della Nomentana attraverso l'eliminazione degli
insediamenti commerciali abusivi; l'allargamento di via Casale di San Basilio.


FIDENE - VAL MELAINA
investimenti: 415 miliardi (di cui 97 per opere pubbliche)
Interventi: 40 (di cui 10 privati)
il Programma prevede il completamento della viabilità attraverso il sovrappasso sulla via Salaria e gli assi Fidene-Villa Spada e Casal Boccone - Val Melaina; il rifacimento della rete fognaria di via della Bufalotta e via di Settebagni; la creazione di un centro culturale e di una piazza a Val Melaina; di un impianto sportivo e di un’area verde a Vigne Nuove; la realizzazione del parco archeologico di Fidene; altri interventi riguardanti punti verdi, parcheggi di scambio, piccole attrezzature commerciali.


LABARO-PRIMA PORTA
Investimenti: 120 miliardi (di cui 57 per opere pubbliche)
Interventi: 38 (di cui 9 privati)
i1 Programma prevede la modifica di via delle Galline Bianche; la realizzazione di una nuova circonvallazione per evitare l'attraversamento del centro abitato di Prima Porta, di una nuova strada per l'ufficio postale di Prima Porta e il nuovo mercato di via Concesio; la costruzione di un centro civico all'interno del parco della Valchetta, di tre nuove piazze-giardino (attuali via Torfanini, via Giustiniana, piazza Arcisate)


MAGLIANA
Investimenti: 296 miliardi (di cui 103 per opere pubbliche)
interventi: 34 (di cui 10 privati)
Con il Programma si realizza finalmente il grande svincolo di via Newton, via della Magliana, autostrada Roma-Fiumicino. Il programma prevede la creazione del parco di Pian Due Torri lungo l'argine del Tevere e di percorsi pedonali protetti tra questo e il parco di Villa Bonelli; la realizzazione di sottopassi ferroviari tra Magliana e Portuense; la creazione di un polo alberghiero e attività produttive con al centro una novità; il Museo del Fumetto (via Greve); il prolungamento di via Prospero Colonna.


PALMAROLA - SEL VA CANDIDA
Investimenti: 294 miliardi (di cui 81 per opere pubbliche)
interventi: 42 (di cui 10 privati)
Con il Programma si completa la rete viaria attualmente insufficiente (tra cui i collegamenti tra Casalotti e Palmarola, e tra Palmarola, Torresina e Monte Mario), e si realizzano servizi pubblici e privati nelle zone di Casalotti e Lucchina. Vengono realizzati un centro servizi (via della Cellulosa), un centro culturale e un centro socio - assistenziale (via Riserva Grande), una nuova piazza (attuale via Boccea), un parco di quartiere a Casalotti, un mercato comunale (via Casal del Marmo). Sono previste la ristrutturazione e il raddoppio di via Selva Candida; l'ampliamento di numerose strade.


TOR BELLA MONACA
Investimenti: 293 miliardi (di cui 86 per opere pubbliche)
Interventi: 33 (di cui 6 privati)
11 Programma prevede la realizzazione di un parco, un centro culturale e un mercato polivalente a Torre Angela; la ristrutturazione di numerose strade (tra cui via Torraccio di Torrenova e via Siculiana) e la creazione di nuovi assi di collegamento al Raccordo Anulare; la costruzione di un parcheggio e di un centro commerciale (via del Torraccio di Torrenova); la sistemazione di una farmacia comunale; la ristrutturazione di piazza Merope. Nelle zone di Capanna Murata e di Rocca Fiorita sono previsti insediamenti commerciali e residenziali e nuove strade di collegamento con Tor Bella Monaca.

 

VALLE AURELIA
Investimenti: 88 miliardi (di cui 27 per opere pubbliche)
Interventi: 19 (di cui 2 privati)
Con il Programma viene attrezzato il nodo infrastrutturale tra la linea A della metropolitana e la Ferrovia metropolitana (FM3), con la creazione di una piazza fornita di centro commerciale e multisala, un albergo (via Baldo degli Ubaldi) e il restauro della Fornace Veschi. Il Programma prevede anche la sistemazione di via di Valle Aurelia; la ristrutturazione della storica “Casa del popolo”; la sistemazione del parco del Pineto; la formazione e attuazione del piano attuativo del Borghetto; il restauro della fornace Torlonia.

 

LAURENTINO
Investimenti: 459 miliardi (di cui 114 per opere pubbliche)
Interventi: 40 (di cui 10 privati)
i1 programma prevede la riprogettazione dei l'anello stradale del quartiere, con la conseguente trasformazione in un viale alberato. attrezzato per i pedoni e provvisto di esercizi commerciali. I "ponti" saranno destinati sia a servizi pubblici (ad esempio, sala da concerti e di registrazione musicale) sia a sedi universitario private. Viene realizzato, inoltre, un sistema di servizi pubblici e privati e un vero e proprio "centro civico" nell'area ove era prevista una lottizzazione industriale tra via Laurentina e la Cecchignola. Si prevede il restauro e la sistemazione museale del Casale della Massima; la sistemazione di piazza della Cecchignola e di numerose altre strade del quartiere.

 

PRIMAVALLE
Investimenti: 197 miliardi (di cui 83 per opere pubbliche)
Interventi: 33 (di cui 7 privati)
II Programma prevede la realizzazione deill’arteria principale della zona, la cosiddetta
"Trionfale bis", che ricollega, attraverso un percorso alternativo, Primavalle al Raccordo Anulare. Viene avviato il recupero urbanistico della vasta area ex abusiva di Pian del Marmo. Il programma, inoltre, contempla la ristrutturazione di numerose strade, il restauro naturalistico del Fosso delle Campanelle, l'adeguamento dell'impianto sportivo di Monte Spaccato, la realizzazione del mercato comunale di via Torrevecchia.