IL PIANO REGOLATORE DI NATHAN E SANJUST (1909)

 

ANTEFATTI

Poco dopo l’approvazione del piano del 1883 il Governo De Pretis approva una nuova legge (n. 1482 dell’8 luglio) che stabilisce un ulteriore prestito di 150 milioni di lire al Comune di Roma per la realizzazione di opere pubbliche. Ciò contribuisce, assieme all’abolizione del “corso forzoso” che da qualche anno ha riaperto l’Italia ai capitali internazionali, a creare una nuova attenzione degli investitori per l’edilizia romana.

Inizia così la “febbre edilizia” che nei successivi tre quattro anni vedrà l’apertura di numerosissimi cantieri e la produzione di oltre 15-20.000 vani l’anno. Le statistiche diranno che tra il 1881 e il 1891 (in realtà soprattutto nei primi anni del decennio) a Roma si sono costruiti 119.200 nuovi vani a fronte di un aumento di 110.989 nuovi abitanti residenti.

Ma già tra la fine del 1886 e il 1887 la produzione edilizia si riduce e alla “febbre” subentra la “crisi”. Di 470 cantieri aperti in città all’inizio del 1887 l’80% chiuderà prima della fine dell’anno Insolera stima che negli anni della crisi 29.000 operai edili siano stati rimandati nei paesi di origine con il foglio di via [1] . La crisi di sovra produzione è ancora forte nel 1890: in quest’anno dei 361.985 appartamenti censiti nell’intera città uno ogni quattro (88.926) è vuoto. Altro indicatore della crisi che ha colpito l’economia romana ed in particolare il suo settore portante che già in questi anni è l’industria delle costruzioni, è il valore dei titoli della Società Immobiliare: dalle 1.260 lire del 1887 è sceso a 114 lire nel 1892.

La crisi dell’intera economia romana durerà piuttosto a lungo [2] . Nel corso degli anni ’90, secondo il censimento del 1901, l’incremento della popolazione è stato di soli 38.317 unità, cioè circa un terzo di quello verificatosi nel decennio precedente. L’incremento delle nuove stanze di abitazione realizzate è sceso dalle 119.200 degli anni ‘80 a 12.500, cioè un decimo, degli anni ‘90.

Con il primo governo Giolitti l’attenzione alle sorti della capitale aumenta, e l’8 luglio 1904 il Parlamento approva la legge n. 320 (1° legge Giolitti per Roma) che stabilisce prestiti garantiti dallo Stato, finanziamenti e sostegno anche attraverso la concessione di aree fabbricabili per le cooperative di case popolari, e introduce la possibilità per i Comuni di applicare una tassa sulle aree fabbricabili nella misura massima dell’1%.

La seconda legge Giolitti per Roma (n. 502 dell’11 luglio 1907) permetterà alla sola città di Roma, di alzare il limite della tassa dall’1% al 3%. La tassa sarà applicata al valore dell’area dichiarato dal proprietario, lo stesso valore in base al quale verrà calcolata l’indennità nel caso di espropriazione (possibile, stabilisce la legge, su tutte le aree inserite nel nuovo piano regolatore). L’intenzione del legislatore è di pervenire ad una dichiarazione corretta: se troppo bassa, il proprietario corre il rischio di vedersi espropriato con indennizzo basso; se troppo alta dovrà pagare una tassa esorbitante. In realtà, nonostante la grande energia profusa da Ernesto Nathan, che fra pochi mesi sarà eletto sindaco di Roma dal Consiglio Comunale [3] a Roma la nuova tassa sarà applicata pochissimo, e sarà comunque uno dei motivi della caduta di Nathan [4]

Nei 25 anni di vigenza il piano del 1883 è stato in buona parte realizzato, soprattutto per le previsioni di nuovi quartieri. Sono stati realizzati anche molti insediamenti “fuori piano”. In molti casi si tratta di convenzioni, anche di grandi dimensioni, che il Consiglio comunale approva e che vengono poi inserite come varianti nel Piano.

Il più importante tra i quartieri realizzati “fuori piano” è il quartiere Ludovisi, la cui costruzione si compie grazie ad una convenzione stipulata tra il Principe Ludovisi e il Comune di Roma nel 1986. Convenzione non prevista nel piano approvato tre anni prima e che provocherà la totale distruzione della Villa Ludovisi, una delle più belle di Roma, nota in tutta Europa.

Fuori piano sono anche l’edificazione di S. Lorenzo o gli insediamenti industriali lungo la Casilina e la Prenestina, o all’interno delle mura, l’edificazione lungo la via Carlo Felice, per due terzi realizzata prima del 1909.

Tra le opere pubbliche realizzate nei 25 anni di vigenza del Piano del 1983 si possono ricordare: il monumento a Vittorio Emanuele II, la cui realizzazione, dopo una lunga vicenda concorsuale, viene avviata nel 1885 sul progetto dell’arch. G. Sacconi: il monumento sarà inaugurato nel 1911 in occasione del cinquantenario dell’unità d’Italia, ma i lavori verranno ultimati solo nel 1925.

Nel 1911 è inaugurato anche il Palazzo di Giustizia tra il lungotevere e piazza Cavour, la cui prima pietra era stata posata nel 1889. In quegli anni, grazie alla legge del 1881 e alle successive integrazioni, si avviano le sedi della Banca d’Italia a via Nazionale (1886-1992), del Policlinico a Castro Pretorio, dell’Ospedale militare del Celio (1885-1891) l’Acquario romano a piazza Fanti. Vengono avviate altre sedi ministeriali (Ministero dell’Agricoltura ecc) e realizzati numerosi ponti sul Tevere (ponte Garibaldi 1887-1888; Ponte Margherita per collegare il quartiere Prati, 1886-1891; ponte Umberto, 1895; ponte Cavour, 1901)

Il nuovo Mattatoio tra il Tevere e il Monte dei Cocci a Testaccio (arch. Ersoch) viene iniziato nel 1887 e completato cinque anni dopo.

Nel 1886 si avvia la realizzazione del Parco del Gianicolo; l’anno seguente viene approvata la variante al piano del 1883 che vincola l’area archeologica monumentale tra S. Giorgio al Velabro, il Foro Traiano, le Terme di Tito e Porta S. Sebastiano,

Nel 1890 vengono aperti lo scalo ferroviario di Porta Maggiore e le Stazioni di Trastevere e Tuscolana

Nel 1907 inizia la costruzione del quartiere S. Saba (ICP, arch Q. Pirani e G. Bellocci, 546 alloggi per circa 2.500 persone)

 IL PIANO REGOLATORE DEL 1909

Il 10 febbraio 1909 viene adottato in Consiglio il nuovo Piano Regolatore. Il sindaco è Ernesto Nathan (eletto poco più di un anno prima, il 25 novembre 1907) e il tecnico che redige il Piano è Edmondo  Sanjust di Teulada: Il Decreto legge di definitiva approvazione sarà emanato dal Re il 29 agosto dello stesso anno.

L’elezione a sindaco di Ernesto Nathan interrompe la gestione aristocratica del Comune di Roma che era durata per 37 anni. La figura di Nathan, figlio di quella Sarina Levi Nathan che era stata attivissima sostenitrice di Giuseppe Mazzini e punto di riferimento per i giovani mazziniani, e la vittoria del blocco popolare sono i due fattori principali che per una stagione, breve ma intensa, sottraggono Roma al tradizionale dominio della curia  e la inseriscono in un ambito culturale e politico europeo.

Uno dei frutti di questa stagione è il nuovo piano regolatore e di ampliamento, che  a differenza dei precedenti, ha un respiro europeo. L’occasione in cui il nuovo clima culturale della capitale si esprime compiutamente è la celebrazione del cinquantenario dell’unità d’Italia (1911). La necessità di “preparare la città” a questo evento è uno dei motivi che spingono il nuovo sindaco ad affidare ad un tecnico esterno, di provata competenza, la redazione del nuovo piano e ad accelerarne la redazione e l’approvazione. Lo svolgimento delle celebrazioni cui partecipano alcuni dei più prestigiosi artisti ed intellettuali europei (numerosi gli artisti della secessione Viennese, fra i quali Gustav Klimt), e la realizzazione tra valle Giulia e l’area del futuro quartiere Mazzini della grande Esposizione (in due sezioni: etnografica e regionale sulle aree in riva destra, di Belle Arti su quelle in riva sinistra) confermano il nuovo clima che si respira nella capitale. Purtroppo dopo due anni, il 4 dicembre 1913 l’esperienza di Nathan si concluderà, il blocco popolare perderà la maggioranza in Consiglio Comunale e in Campidoglio torneranno i sindaci dell’aristocrazia papalina.

Dimensionamento del Piano

Il Piano si riferisce ad un territorio di circa 5.000 ha, grosso modo coincidente con quello compreso all’interno della cintura ferroviaria. E’ dimensionato per un aumento di popolazione di circa 516.000 abitanti, che corrisponde al raddoppio della popolazione residente. I nuovi quartieri che dovranno ospitare questa popolazione si estendono per circa 1.290 ha; la densità territoriale media è quindi di circa 400 ab/ ha. In effetti essa è più alta nei quartieri edificati con i tipi del “fabbricato”, più bassa inquelli “a villini”

Struttura del Piano:

-         Un organismo “circondato” da un grande viale (larghezza = 60 m; lunghezza = 25 km) che in parte corrisponde alla cintura ferroviaria.

-         Espansione non uni-direzionale: i nuovi quartieri sono previsti nei diversi quadranti, con pesi e caratteristiche diversie con un disegno della maglia viaria e degli isolati piuttosto accurato

-         Introduzione dei due tipi edilizi (fabbricati e villini) e del tipo “villa” all’interno delle aree classificate “parchi e giardini”. E’ la distribuzione dei diversi tipi edilizi a caratterizzare il disegno del piano.

-         Due grandi aree verdi, a nord tra la via Flaminia e la via Salaria, a sud ovest tra via dei Quattro venti, S. Pietro e ilgrande viale di circonvallazione.

-         Grandi attrezzature: città universitaria; zona industriale e di servizi a Ostiense; aree di Vigna Cartoni (valle Giulia- sezione artistica) e di piazza d’Armi (sezione etnografica) per l’Esposizione del cinquantenario (1911)

Nuovi quartieri:  grandi

Piazza d’Armi- Mazzini                                160 ha

Flaminio (p.zza G. da Fabriano)                   81 ha

Piazza Verbano                                           62 ha

Piazza Bologna                                            103 ha

Appio-Tuscolano (Re di R. e Tusc)  209 ha

                                                                                  615 ha

minori

S. Maria d. Fornaci                                     22 ha

Gianicolo-Montev. (Pzza R. Pilo)                 47 ha

Portuense, Pta S. Paolo, Paisiello                 127 ha

                                                                                          196 ha

aree per Villini, parchi e giardini                         479 ha

Totale                                                                                1290

(abitanti previsti = 516.325, densità media = 400 ab/ha)

 

Rete stradale

A differenza che nei piani precedenti nel piano del 1909 si cerca di ridurre al minimo la necessità di attraversare il centro storico, interpretato come la “parte elegante” della città. Si mantengono solo alcune previsioni di demolizioni essenzialmente per garantire i collegamenti est-ovest tra il quartiere Ludovisi (ormai quasi completamente realizzato) e il nuovo,grandequartiere Mazzini, e tra piazza Venezia e Porta Maggiore.

L’infrastruttura di collegamento tra i nuovi quartieri che dovranno accogliere una popolazione pari a quella già residente nella città è costituita dal grande viale di circonvallazione, largo 60 m e lungo 25 km. Su questo grande anello si attestano le arterie nuove che servono i quartieri, arterie che a loro volta sorreggono la viabilità locale. Un sistema viario che tende a portare all’esterno il traffico di collegamento tra le parti della città nuova e serve anche le due grandi areee verdi, che entrano così a far parte dell’intero organismo urbano.

La viabilità di quartiere è poi studiata in modo da comporre il disegno degli isolati, i sistemi di piazze e gli allineamenti,l’alternanza tra spazi edificati e spazi verdi, secondo schemi in genere piuttosto variati, attenti alla composizione spaziale e alla morfologia dei luoghi. Particolarmente significativi gli schemi con i quali si risolvono i quartieri Mazzini, Flaminio e Appio Tuscolano.In quest’ultimo, il più ampio come estensione e numero di abitanti previsti, la composizione è assai variata e attenta, tranne che nel settore a cavallo della cintura ferroviaria tra l’Appia Nuova e l’Appia Antica, dove il disegno degli isolati appare approssimativo.

Tipi edilizi:

Fabbricati: h max = 24 m (poi diventerà 28 nel 1914 e 30 nel 1923) (in rosso nella mappa)

Villini: Piano terra sopraelevato + due piani con distacchi su tutti i lati (minimo 4 m) e trattamento verde del suolo; “lo spazio coltivato a giardino” dovrà essere “non inferiore complessivamente al triplo della superficie del fabbricato” (Reg. Spec. art. 8). In altri termini la superficie coperta del villino è ¼ del lotto (in verde pieno  nella mappa)

Parchi e giardini: edificabile 1/20 dell’area (in verde scontornato nella mappa)

Le caratteristiche dei tipi edilizi sono fissate nei regolamenti edilizi (generale e speciale) del 1912 (ancora sindaco Nathan) chestabiliscono anche i rapporti tra larghezza delle strade e altezza degli edifici.

Per i fabbricati il regolamento edilizio speciale prevede:

-                     entro le mura h = 1,5 x larghezza strada;

-                     fuori le mura h = 1,2. x larghezza strada

-                     è sempre ammessa la h minima =14 m (per le strade esistenti da 8 m) [5]

“Dopo le non felici esperienze dei primi due piani regolatori, il Sanjust individuò nella differenziazione dei tipi edilizi lo strumento più idoneo per un reale controllo della crescita della città. Rispettando i vincoli tipologici (fabbricati, villini, abitazioni nelle zone verdi) si sarebbe potuta infatti determinare, invece della tradizionale espansione compatta e indiscriminata, una serie alternata di zone più o meno densamente abitate. Su questa base, e quindi sulle differenti densità, erano dimensionate tutte le previsioni tecniche del Piano, dalla rete delle fognature alle sezioni stradali, alle attrezzature pubbliche.” [6]

Vi sono parti della città consolidata attuale che mostrano ancora oggi quale sarebbe potuta essere la qualità urbana se il piano di Sanjust fosse stato attuato con maggiore coerenza. Ciò sia per le zone ove era prevista una edificazione con i tipi dei fabbricati, come in alcune parti del quartiere Mazzini, intorno a piazza Verbano, o a piazza Bologna, sia per le zone ove era prevista una edificazione a villini.

Ma già dopo soli otto anni dal regolamento del 1912, con il nuovo regolamento del 1920 redatto sotto la pressione dei proprietari delle aree destinate a villini che pretendevano di poter realizzare edifici di maggiori dimensioni, si permetterà di sostituire ai villini le palazzine: cioè un nuovo tipo edilizio che nei decenni successivi diventerà, assieme agli intensivi che sostituiscono i fabbricati, la forma più diffusa della crescita urbana.

“Il Piano regolatore del 1929 ebbe, nei 25 anni della sua validità, una vita molto difficile. Già nel 1916 fu insediata, con il cambio dell’amministrazione, una commissione con il compito di verificarne l’attendibilità, e nel 1925-26 fu elaborata una variante che, pur se non divenne mai operante, di fatto si sostituì ad esso. Solo una parte delle sue previsioni fu quindi realizzata in tegralmente.” [7]